El 20 de febrero de 2026, las torrenteras de Arequipa cobraron seis vidas y afectaron más de 1,200 viviendas. Como analicé en mi artículo “La Raíz Conceptual de la Ineficiencia en Gestión de Riesgo de Desastres”, publicado en El Comercio el 11 de abril de 2026, el problema no fue meteorológico sino institucional: el Gobierno Regional devolvió un estudio de 23 volúmenes de la Autoridad Nacional del Agua que identificaba 40 puntos críticos y advertía que 180 mil personas estarían en riesgo. No ejecutar ese estudio fue una decisión —o más bien, una omisión— que costó vidas.
Esta tragedia arequipeña se suma a otras que no podemos seguir ignorando: la muy probable ocurrencia del Fenómeno del Niño y el riesgo de un sismo de gran magnitud, como el ocurrido recientemente en Venezuela. Se trata, como bien ha señalado El Comercio en su editorial del 6 de julio de 2026, de un escenario “para el que no estamos preparados ni de cerca”. Todo ello plantea una pregunta fundamental: ¿disponen los Gobiernos Regionales de capacidades institucionales permanentes para gestionar los riesgos que enfrentan sus territorios, o seguimos dependiendo de acciones improvisadas que fracasan precisamente cuando más se necesita eficiencia?
La estrategia nos enseña que toda decisión implica elegir entre diferentes opciones, asumiendo que cada una conlleva un balance entre beneficios y sacrificios específicos. En el Perú, el Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas ha establecido cinco roles estratégicos: garantizar la independencia, soberanía e integridad territorial; participar en el orden interno; participar en el desarrollo nacional; participar en el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (SINAGERD); y participar en la política exterior. Actualmente, las Fuerzas Armadas cumplen estos cinco roles con la misma estructura orgánica diseñada prioritariamente para la defensa nacional. Este modelo presenta una contradicción inherente: una organización optimizada para operaciones militares convencionales intenta, simultáneamente, responder a necesidades de orden interno, construir infraestructura de desarrollo y gestionar catástrofes naturales. El resultado es predecible: ninguna de las funciones complementarias al interior del país se ejecuta con la especialización que se demanda.
Una opción alternativa existe y ha demostrado su efectividad por más de un siglo: el modelo de la Guardia Nacional estadounidense. A diferencia del modelo mexicano —donde la Guardia Nacional es una fuerza policial militarizada bajo el mando de la Secretaría de Defensa—, el modelo norteamericano se basa en la bifuncionalidad desplegada territorialmente: guardias estatales que responden ordinariamente al gobernador para emergencias locales (huracanes, inundaciones, disturbios) y excepcionalmente al presidente federal para misiones de defensa nacional. Esta bifuncionalidad no es accidental sino estratégica: permite que cada estado desarrolle capacidades especializadas en los riesgos específicos de su territorio (tornados en Oklahoma, incendios forestales en California, huracanes en Florida) mientras mantiene una reserva movilizable para la defensa nacional cuando sea requerida. Nuestro país, como república unitaria descentralizada, podría adaptar este modelo creando unidades de Guardia Nacional en cada uno de los Gobiernos Regionales, especializadas en las amenazas específicas de cada territorio.
Este modelo no solo es estratégicamente sólido sino legalmente viable. La Ley Orgánica de Gobiernos Regionales (Ley 27867) establece en su artículo 61 que los Gobiernos Regionales tienen competencia para “formular, aprobar, ejecutar, evaluar, dirigir, controlar y administrar las políticas regionales en materia de defensa civil y seguridad ciudadana, en concordancia con la política general del Gobierno y los planes sectoriales y locales”, “organizar y ejecutar acciones de prevención de desastres y brindar ayuda directa e inmediata a los damnificados y la rehabilitación de las poblaciones afectadas” y “promover y facilitar la formación y equipamiento de Compañías de Bomberos Voluntarios en la región”. Adicionalmente, la Ley del SINAGERD (Ley 29664) establece en su artículo 14 que los Gobiernos Regionales son integrantes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y deben implementar sus procesos en su territorio. El problema no es legal sino de capacidad institucional: los Gobiernos Regionales tienen la responsabilidad de gestionar emergencias y seguridad ciudadana, pero carecen de medios permanentes, entrenados y equipados para ejecutarla. Dependen, primordialmente, del despliegue de apoyo de las Fuerzas Armadas mediante declaratorias de emergencia, lo que ocasiona demoras críticas y dependencia institucional.
Diseño Organizacional: Del Batallón de Combate al Batallón de Apoyo a la Autoridad Civil
La propuesta consiste en crear Batallones de Apoyo a la Autoridad Civil (BAAC) —uno por cada Gobierno Regional— con una estructura organizacional radicalmente distinta a la de las unidades de combate. Cada BAAC estaría conformado de manera mixta por personal militar de carrera (oficiales, técnicos y suboficiales) en servicio activo rotativo, complementado con profesionales de la reserva (movilizables según necesidad) y personal del servicio militar. La clave está en el desarrollo de capacidades distintas a las de la guerra, específicamente diseñadas para apoyar al gobernador regional en tres roles no bélicos: gestión del riesgo de desastres, desarrollo territorial de pequeña magnitud y apoyo al orden interno bajo autorización expresa.
Las capacidades específicas de cada BAAC se diseñarían según el perfil de riesgo regional. Sin embargo, una estructura base incluiría: (1) Una Compañía de Ingeniería Militar equipada con maquinaria para remoción de escombros, construcción de puentes Bailey de emergencia y habilitación de vías de acceso tras desastres. Esta compañía operaría como Fuerza de Intervención Rápida (FIR) ante deslizamientos, inundaciones o sismos y se constituiría en el elemento ejecutor de trabajos de pequeña magnitud orientados al desarrollo. (2) Una Sección de Comunicaciones especializada en operar los Puestos de Comando de los Centros de Operaciones de Emergencia Regional (COER), garantizando la interoperabilidad y la integración entre instituciones durante la crisis y el manejo de equipo y tecnología sofisticada (drones). Recordemos que en Arequipa el problema no fue solo la inundación sino la descoordinación institucional. (3) Una Sección de Emergencias QBRN (químicas, biológicas, radiológicas y nucleares) en apoyo al Cuerpo General de Bomberos, con equipamiento para atender derrames de sustancias peligrosas, epidemias, accidentes industriales e incendios forestales. (4) Una Sección de Administración Logística que deberá gestionar los almacenes de emergencia adelantados en cada región para garantizar el preposicionamiento de recursos clave. Su objetivo es asegurar una capacidad de respuesta local e inmediata, evitando los retrasos críticos asociados al despacho centralizado desde Lima. (5) Una Sección de Policía Militar con equipo de protección personal específico y medios no letales, únicamente para situaciones de emergencia declarada en las que el gobernador regional requiera apoyo para el control de disturbios o la protección de infraestructura crítica, con protocolos estrictos de uso de la fuerza. (6) Un Grupo de Aviación Militar para la evacuación y el transporte helitransportado de personal y medios ante emergencias. Los tipos, magnitudes y composición exactos deberán definirse mediante el estudio de viabilidad realizado por expertos y mencionado líneas abajo.
Ventajas Estratégicas del Modelo
Las ventajas estratégicas de este modelo son múltiples y trascienden la mera capacidad de respuesta ante emergencias. Primero, liberaría personal y medios de las Instituciones Armadas para concentrarse en su rol constitucional primario: la defensa nacional, cuya finalidad es garantizar la independencia, la soberanía y la integridad territorial de la República. Segundo, especializaría las capacidades según el perfil de riesgo territorial. Tercero, acortaría dramáticamente los tiempos de respuesta. Cuarto, permitiría aprovechar mejor programas de cooperación internacional como el State Partnership Program (SPP) que involucra a la Guardia Nacional estadounidense. Quinto, permitiría, cuando la magnitud del evento lo requiera, activar el apoyo de guardias regionales vecinas en el marco de la GRD.
Del Caso Arequipa a la Reforma Institucional
Regresemos al caso Arequipa. En mi análisis sobre la tragedia de las torrenteras, identifiqué que el problema central era la ausencia de una Estrategia Nacional de Intervención en GRD que obligara a los Gobiernos Regionales a priorizar intervenciones específicas según análisis de riesgo prospectivo. Propuse que esa estrategia debería establecer criterios vinculantes: priorizar ciudades costeras o andinas con más de 500 mil habitantes, que hubieran tenido al menos dos eventos significativos en 20 años, y con población expuesta en fajas marginales según mapas de peligro de ANA. Bajo esos criterios, Arequipa habría calificado automáticamente antes de 2026: población de 1 millón, eventos en 2013 y 2020, 180 mil personas en riesgo. Pero incluso con esa estrategia nacional, faltaría la capacidad institucional regional para ejecutarla. Una unidad de la Guardia Nacional desplegada en Arequipa, con sus medios preposicionados y entrenados específicamente en gestión de cauces urbanos, habría podido ejecutar las obras de ampliación de secciones hidráulicas identificadas en el estudio de ANA. Más aún: habría operado los sistemas de alerta temprana con drones, gestionado el Sistema de Comando y Control interconectado y coordinado la respuesta entre instituciones. La Estrategia Nacional especificaría el cómo; la Guardia Nacional proporcionaría los medios iniciales de respuesta, que podrían complementarse luego mediante los procesos regulares de contratación pública.
Desafíos de Implementación y Riesgos a Mitigar
La implementación de unidades de la Guardia Nacional enfrenta desafíos significativos que no deben minimizarse. El primer desafío es presupuestal: ¿quién financia estos batallones? La propuesta implica un esquema de financiamiento compartido: el Gobierno Nacional asume el costo del personal militar permanente (que ya está en planilla), mientras los Gobiernos Regionales asumen la construcción de la infraestructura necesaria, personal de la reserva movilizable, equipamiento especializado y la operación y mantenimiento mediante transferencias presupuestales específicas del canon y regalías. El segundo desafío es la coordinación civil-militar: estas unidades deben operar bajo dirección civil (el gobernador regional) en situaciones regulares manteniendo una cadena de comando militar para efectividad operativa y ante estados de emergencia de orden interno. Esto requiere una norma con rango de ley como marco y protocolos muy precisos para evitar que se conviertan en “ejércitos regionales” o que gobernadores usen capacidades militares para fines políticos. El tercer desafío es la fragmentación: 25 guardias nacionales podrían generar incompatibilidad de material, guías y procedimientos. Esto se mitiga mediante la estandarización nacional de la doctrina, el equipo y el entrenamiento coordinados por un Comando de la Guardia Nacional dentro de la estructura orgánica del Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas o de una Dirección General de la Guardia Nacional creada para tal efecto en el Ministerio de Defensa.
Recomendaciones para la Implementación
Para materializar esta opción estratégica, se requieren cinco acciones secuenciales. Primero, elaborar un estudio de viabilidad técnica, legal y presupuestal que evalúe costos, beneficios y riesgos del modelo. Segundo, diseñar un programa piloto en tres regiones con perfiles de riesgo distintos para validar el modelo, ajustar el diseño organizacional y demostrar viabilidad antes del despliegue nacional. Tercero, modificar el marco legal. Cuarto, desarrollar la Doctrina de la Guardia Nacional que estandarice diferentes factores. Quinto, establecer mecanismos de rendición de cuentas.
La tragedia de Arequipa nos enseñó que la improvisación institucional tiene un costo medido en vidas. Podemos seguir dependiendo de declaratorias de emergencia y del despliegue de las Fuerzas Armadas sin el equipamiento especializado necesario cada vez que un fenómeno natural supera la capacidad de respuesta regional, o podemos tomar la decisión estratégica de crear capacidades permanentes, especializadas y territorialmente desplegadas. El modelo de la Guardia Nacional no es una novedad experimental sino la adaptación de un diseño probado en los Estados Unidos de América, que, ajustado a nuestra realidad, se constituiría en la respuesta preventiva por excelencia.
La evidencia comparada valida el modelo; la pregunta de fondo es si tenemos la voluntad política de elegir una forma diferente de hacer las cosas: crear una Guardia Nacional en cada región, o macrorregión (organizada para tal fin), requiere inversión presupuestal, reformas legales y coordinación civil-militar compleja. Pero el costo de no decidir —seguir haciendo las cosas de la misma manera— lo conocemos demasiado bien: se mide en vidas que pudieron salvarse, la destrucción que pudo mitigarse y el desarrollo que nunca ocurrió. La ciudadanía merece que sus gobiernos regionales dispongan de las capacidades institucionales necesarias para cumplir la responsabilidad legal que ya tienen. Es hora de dejar de improvisar y empezar a institucionalizar respuestas eficientes a los problemas de siempre.
Fuente: elcomercio.pe